Stato e mercato nella dimensione underwater

La dimensione underwater è ad oggi sfuggita alla regolazione giuridica, e, in particolare, alla regolazione pro-concorrenziale che caratterizza tutti i servizi a rete terrestri. Le infrastrutture subacquee, soprattutto quelle che garantiscono la connettività globale e, quindi, qualsiasi tipo di servizio di trasporto dati, sia per uso privato che pubblico, si sono progressivamente sviluppate senza alcun intervento riconducibile a entità statali.

La maggior parte dei servizi digitali sono supportati da una fittissima rete di cavi che collega l’intero pianeta. Sono il risultato di rilevantissimi investimenti privati che hanno dato vita a un nuovo mercato che ha avuto una crescita esponenziale e che continua ad attrarre capitali e interesse.

Secondo uno dei maggiori consorzi che opera nel campo, Telegeography, fra il 2024 e 2026 gli investimenti in reti sottomarine sono destinati a raddoppiare rispetto ai tre anni precedenti. Inizialmente l’attività di posa era realizzata da consorzi internazionali che poi vendevano i relativi servizi, mentre negli ultimi anni le stesse big tech che detengono, in larga misura, il monopolio dei principali servizi di connettività e digitali tendono a investire anche in nuove reti, costituendo posizioni di monopolio che sfuggono a qualsiasi regolazione. Si tratta di concorrenza, non tradizionale, proveniente da fintech, big tech e altre entità, che mirano a raggiungere la piena autosufficienza non solo infrastrutturale, ma anche energetica per consolidare posizioni di mercato dominanti.

In questo recente mercato globale si registra inoltre una rilevantissima presenza di interventi diretti di paesi non a economia di mercato che, sia direttamente, che attraverso società di stato, concorrono e conquistano nuovi ambiti di mercato che garantiscono posizioni di vantaggio anche a fini politici e militari. È di fine 2024 la notizia della realizzazione del nuova sistema Haiwei GD11000, che consente la posa di cavi sottomarini a profondità record, ai fini di garantire maggiore sicurezza ai cavi e finalizzare i massicci investimenti cinesi a espandere ulteriormente e in modo differenziato la propria influenza digitale.

Alla crescita dell’industria dei cavi corrisponde la crescita esponenziale della domanda di connettività sicura in grado assicurare servizi essenziali di qualsiasi natura, finanziari, pubblici, commerciali ecc. Proprio per evitare interruzioni del servizio in caso di rotture e guasti o azioni malevole si è accentuato l’interesse a diversificare l’infrastruttura e i percorsi subacquei dei cavi garantendo così maggiore resilienza della stessa. La diversificazione delle rotte dei cavi e degli approdi, unita ai meccanismi che garantiscono l’effetto ridondanza dei servizi, ossia la capacità di instradare automaticamente il traffico in percorsi alternativi in caso di interruzioni, sono i principali meccanismi che garantiscono la sicurezza e la continuità del servizio.

È interessante evidenziare come l’assenza di regole che caratterizza i mercati delle infrastrutture underwater emerga pressoché contemporaneamente a un mutato approccio alla regolazione dei mercati. Le competenze regolatorie delle istituzioni europee che avevano la preminente finalità di integrazione del mercato interno, di tutela della libera iniziativa, di efficienza economica e garanzia di benessere del consumatore, nel mutato quadro geopolitico mondiale, si pongono l’ulteriore finalità di garantire innovazione, ricerca e sviluppo, sicurezza, resilienza, sostenibilità ambientale al sistema industriale europeo.

Più in generale, come recentemente affermato dal Rapporto Draghi, la prossima regolazione concorrenziale del mercato avrà l’ulteriore compito di rilanciare la competitività dell’Europa nell’arena mondiale.

Dalla libertà dei mari alla libertà dei mercati

Il mercato dei cavi sottomarini è stato particolarmente incentivato dalla estrema facilità di posa dei cavi e dalla sostanziale assenza di vincoli autorizzatori e amministrativi che regolamentino detta attività. Per questo la posa dei cavi in mare è burocraticamente molto più semplice e remunerativa rispetto all’infrastrutturazione terrestre.

Questo dipende dal fatto che il diritto del mare tratta solo in via residuale le infrastrutture subacquee. La fonte di disciplina è la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) del 1982 che fissa un regime globale degli oceani e dei mari, soprattutto con riguardo agli usi connessi alla navigazione. La Convenzione fu animata da uno spirito di mutua comprensione e cooperazione allo scopo di dare un ordine giuridico per i mari e per gli oceani che facilitasse le comunicazioni internazionali e che favorisse gli usi pacifici della navigazione e dei commerci. La ratio che ispirò la scarsa disciplina dei cavi e delle condotte fu quindi improntata alla stessa logica liberista.

Si riconosce oggi alla Convenzione di Montego Bay valenza erga omnes, poiché viene considerata diritto consuetudinario applicabile anche ai paesi che non hanno ratificato la Convenzione. Essa risale tuttavia a un periodo in cui la tecnica relativa allo sfruttamento dei fondali era ancora molto arretrata e perciò le attività di sfruttamento e passaggio dei cavi e condotte avevano un peso economico e politico marginale, così come tutte le forme di sfruttamento minerario dei fondali oggi invece possibili.

Solo nelle acque territoriali, entro le 12 miglia dalla costa, ciascuno stato ha piena giurisdizione ed esercita poteri sovrani anche sui cavi e condotte, ma non può comunque impedire la posa di cavi o le operazioni di manutenzione di cavi e condotte. Sussiste un potere regolatorio pubblico che può subordinare ad un atto autorizzatorio le attività di posa dei cavi a salvaguardia di interessi ambientali, archeologici o di sicurezza, ma che non può eccedere gli ambiti tipizzati dall’art. 21 dell’UNCLOS.

La disposizione dell’UNCLOS che direttamente si occupa dei cavi e condotte sottomarine è l’art. 79 sulla piattaforma continentale che afferma che tutti gli Stati hanno il diritto di posare cavi e condotte sottomarine sulla piattaforma continentale, lo Stato costiero non può impedire la posa o la manutenzione di tali cavi o condotte, solo il percorso delle condotte posate sulla piattaforma continentale è subordinato al consenso dello Stato costiero.

In occasione della posa di cavi e condotte gli stati devono tenere conto dei cavi e condotte già posizionate e non deve essere pregiudicata la possibilità di riparare quelli esistenti.

Nell’alto mare vige invece il principio della piena apertura a tutti gli stati e la corrispondente libertà di posa di cavi e condotte nel rispetto delle infrastrutture già esistenti, senza pregiudicare il diritto di manutenerle e ripararle. Sono previste solo scarne disposizioni in materia di rottura e danneggiamento che sostanzialmente seguono il principio dell’applicazione della giurisdizione e del diritto di bandiera della nave coinvolta.

Gli interventi europei

Grazie a questo speciale regime di favore si è costituita una rete in fibra extraterritoriale nativa privata che non soggiace alla giurisdizione di nessuno stato. Questa infrastruttura costituisce l’asse portante di qualsiasi servizio digitale, anche di supporto all’esercizio delle funzioni sovrane degli apparati statali.

L’attenzione degli stati verso questa situazione di fatto creatasi è emersa solo quando si sono paventati rischi di interruzione malevola dei cavi, che potrebbero compromettere ogni funzione pubblica o privata riconducibile a uno stato. A questo deve aggiungersi che l’unica alternativa alla connessione attraverso infrastrutture subacquee è costituita dall’unico gestore della comunicazione satellitare che ha consolidato una posizione di monopolio mondiale.

Il contesto internazionale è profondamente mutato ed è stato messo in forte discussione proprio il principio del multilateralismo e della crescita reciproca e condivisa. In questo nuovo contesto occorre riconsiderare il ruolo dello stato nell’economia, non solo ai fini di implementazione dei servizi sociali, come emerso dopo l’epidemia COVID, ma anche come soggetto che attraverso il controllo diretto sui nuovi asset strategici garantisca la sicurezza nazionale. L’ordinamento europeo e nazionale sono stati fin dall’origine strutturati sulla base del principio del ritiro dello stato dall’economia per assumere il ruolo neutro di regolatore del mercato.

Solo in tempi recenti l’Europa ha preso coscienza dei nuovi rischi e, nel 2022, ha mosso i primi passi nel tentativo di ricondurre anche la sicurezza dei cavi sotto il controllo degli stati membri. Il primo atto regolatorio in materia si è posto l’obiettivo di costruire un sistema conoscitivo. La Direttiva NIS II, del 14 dicembre 2022, al considerando 97, ha disposto che “gli incidenti che interessano i cavi di comunicazione sottomarini dovrebbero essere segnalati al CSIRT o, se del caso, all’autorità competente.

La strategia nazionale per la cibersicurezza dovrebbe, se del caso, tenere conto della cibersicurezza dei cavi di comunicazione sottomarini e includere una mappatura dei potenziali rischi di cibersicurezza e misure di attenuazione per garantire il massimo livello di protezione”.

A questo primo approccio ha fatto seguito la Raccomandazione 779 del 2024 sulle infrastrutture di cavi sottomarini sicure e resilienti, atto che entra maggiormente nel merito della materia prospettando nuove misure a protezione delle infrastrutture sottomarine, ma non vincolante per gli stati. Si tratta di un atto di indirizzo politico molto dettagliato destinato ad armonizzare verso finalità comuni le politiche per la sicurezza marittima degli stati membri sulle infrastrutture critiche che presentino profili di significativa rilevanza transfrontaliera nei settori dell’energia, dei trasporti, dello spazio e delle infrastrutture digitali.

Le linee di azione dettate dalla raccomandazione mirano a colmare il deficit informativo rispetto ai soggetti privati sulle infrastrutture sottomarine, a stabilire meccanismi di cooperazione informativa fra gli stati e con la Commissione sulla consistenza delle infrastrutture subacquee, sulla resilienza e sulla gestione della sicurezza delle medesime.

La Raccomandazione richiede agli stati di regolare i rapporti con i fornitori in modo più stringente imponendo vincoli informativi, ad esempio, in materia di modifiche apportate alle infrastrutture sottomarine ai fini di costruire un quadro conoscitivo europeo. Gli stati dovrebbero inoltre incoraggiare gli operatori delle infrastrutture di cavi sottomarini a eseguire prove di stress periodiche ai fini di valutare rischi, vulnerabilità e dipendenza delle infrastrutture di cavi sottomarini.

La raccomandazione prevede poi uno specifico intervento dell’UE nel sostenere progetti di infrastrutture di interesse europeo sui cavi che coinvolgano almeno due stati membri e una o più isole, ovvero i paesi ultraperiferici o d’oltremare, nonché quei progetti che migliorino la connettività fra uno o più stati membri o paesi terzi.

I progetti dovrebbero essere finanziati su fondi privati che potrebbero essere sostenuti, nei limiti della disciplina degli aiuti di stato, da programmi dell’UE o dai singoli stati. Di rilievo per gli stati potrà essere l’inciso secondo il quale gli stati membri sono incoraggiati a valutare se possano provvedere al sostegno dei progetti mediante l’acquisto di capacità per uso pubblico.

L’approccio italiano: il partenariato pubblico privato per l’innovazione nella dimensione underwater

Una delle direttrici più importanti che concorre a consolidare la sicurezza delle infrastrutture subacquee è la strutturazione di nuovi interventi pubblici nell’economia, nella ricerca e nell’innovazione che riguarda le infrastrutture subacquee. Lo stato, se vuole recuperare sovranità digitale rispetto ai detentori privati degli asset strategici, deve impostare una politica di investimenti e progetti che costituiscano e consolidino partenariati con i soggetti privati detentori delle infrastrutture.

In questa prospettiva lo stato deve agire come un soggetto del mercato e consolidare la sua presenza sul mercato, sia attraverso il controllo societario diretto delle imprese che detengono asset strategici per le funzioni sovrane dello stato stesso, quali l’italiana Sparkle, sia sostenendo e promuovendo azioni di innovazione e sviluppo della ricerca nel settore della subacquea marina.

Attraverso queste linee di azione è possibile riconquistare una posizione in termini economici e strategici anche oltre la frontiera marina. La regolazione europea e gli standard di sicurezza richiesti potranno essere esportati oltre gli ambiti di giurisdizione nazionali solo se le infrastrutture nazionali e il know how nazionale varcheranno gli ambiti giurisdizionali statali.

L’evoluzione tecnologica è un fattore dirimente per garantire la sicurezza, la continuità e universalità del servizio veicolato e, contestualmente, la promozione della ricerca scientifica e tecnologica costituisce un fattore dirimente anche e soprattutto per la sicurezza nazionale.

Il legislatore italiano ha anticipato i tempi rispetto all’Europa e, al fine di garantire una continua innovazione finalizzata alla sicurezza dei servizi che oggi costituiscono le vere e proprie basi della sovranità digitale, ha modificato il Codice dell’Ordinamento Militare inserendo una nuova competenza della Marina Militare. Il nuovo comma 1-bis dell’art. 111 dispone che la Marina Militare promuove le attività per la valorizzazione delle potenzialità e della competitività del settore della subacquea nazionale, per la promozione delle connesse attività di ricerca e tecnico-scientifiche, nonché per il potenziamento delle innovazioni e della relativa proprietà intellettuale.

A tale fine, con decreto del Ministro della Difesa, di concerto con i Ministri delle Imprese e del Made in Italy e dell’Università e della Ricerca, è stato istituito e disciplinato il Polo Nazionale della Subacquea.

Si tratta di una competenza del tutto atipica per l’ordinamento militare, ma di assoluto rilievo per connotare in termini nuovi l’importanza dell’innovazione tecnologica rispetto ai tradizionali strumenti di difesa e deterrenza. Il Polo Nazionale della Subacquea è stato istituito a ottobre 2023 e svolge attività di catalizzatore e centro di aggregazione di soggetti privati e pubblici che svolgono attività di ricerca tecnologica nel campo della subacquea.

Lo scopo della disciplina, che ha visto anche un primo stanziamento di risorse a valere già sul bilancio 2023, si propone di costituire un ecosistema della subacquea per svolgere ricerca tecnico-scientifica, condividere informazioni e conoscenza, armonizzare standard e regolamenti, creare e sostenere reti di collaborazione, nonché supportare le attività sperimentali.

Il primo Piano del Mare 2023-2025, approvato il 31 luglio 2023, ha inoltre previsto l’istituzione di una nuova Agenzia per la Sicurezza delle Attività Subacquee (ASAS), alle dipendenze funzionali della Presidenza del Consiglio, alla quale sarà preposto un direttore generale con requisiti di competenza ed esperienza nel campo della subacquea, nominato dal Presidente del Consiglio su proposta del Ministro della Difesa, sentito il Ministro per il Mare.

La nuova agenzia si occuperà sia del campo militare, sia di tutto ciò che attiene alla ricerca degli idrocarburi sulle nostre coste e alla regolazione e sicurezza delle attività subacquee civili. Dovrà svolgere attività di prevenzione degli incidenti e regolare l’attività subacquea civile, autorizzare il passaggio inoffensivo di sommergibili in immersione nelle acque territoriali e definire standard minimi di sicurezza, con particolare riferimento ai sistemi di soccorso subacqueo.

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